La producción social del hábitat en América Latina Desafíos para una Región en transformación I Por María Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez

Desafíos para una Región en transformación I Por María Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez

     

Han pasado ya casi cuarenta años de la primera Conferencia Mundial de Hábitat impulsada por Naciones Unidas (Vancouver, 1976) y poco más de una década de la primera Asamblea Mundial de Pobladores (México, 2000). Desde entonces, América Latina ha experimentado profundas transformaciones sociopolíticas y ha gestado una nueva generación de gobiernos democráticos sostenidos en procesos masivos de movilización popular frente a las políticas neoliberales de los noventa. Estos despliegan nuevas institucionalidades en las que la participación popular adquiere importancia creciente para enfrentar sus principales desafíos: la pobreza y la desigualdad. Dichas transformaciones conviven con un contexto de crisis global y civilizatoria en el que los debates sobre el modelo productivo, el tipo de desarrollo y las tensiones entre el modelo de desarrollo socio-productivo y la cuestión ambiental se amplifican de manera creciente.

En este marco consideramos oportuno revisitar el campo de la producción social del hábitat, habida cuenta de que la cotidianeidad de grandes mayorías populares de la región se desarrolla en relación con dichos procesos. ¿Qué ha ocurrido a lo largo de la última década? ¿Qué tendencias se reconocen? ¿Qué políticas se han ensayado? ¿Qué dificultades se afrontan?

La Producción Social del Hábitat (PSH) y el conjunto de modalidades de autoproducción impulsadas históricamente por los sectores de menores ingresos, se desarrollaron como consecuencia de la persistente brecha entre las características y alcances de la producción capitalista de vivienda y la demanda social de vivienda y hábitat (el concepto de hábitat incluye la provisión de un conjunto de servicios e infraestructura urbana; en adelante, para aligerar la lectura, cuando se hace referencia a vivienda, estamos incorporando implícitamente esta noción).

Esta "autoproducción social" (el nombre pone en evidencia la necesidad de problematizar la "naturalización" de los mecanismos mercantiles, que también son sociales) abarca variantes que combinan diferencialmente el papel jugado por los componentes individual-familiar y colectivo-organizado en las distintas etapas del ciclo del habitar (desde los asentamientos iniciados en tomas de tierras hasta los conjuntos habitacionales cooperativistas). Esas variantes han surgido con el objetivo prioritario de satisfacer las necesidades del habitar. En ese marco, la toma de decisiones ligadas al proceso productivo del hábitat queda en manos de los productores/habitantes.

Dado el carácter masivo y estructural de la autoproducción, los Estados también han implementado progresivamente diversas estrategias hacia la misma, que combinan la intervención y la no intervención entre los sectores involucrados, las distintas modalidades de hábitat autoproducido y los submercados particulares que se fueron configurando a partir de esa autoproducción.

PSH no es un concepto acuñado originariamente en el contexto de la reflexión académica sino en un particular contexto de interacción multiactoral, nacido junto con el proceso de Hábitat I: la Coalición Internacional para el Hábitat - América Latina, en donde confluyeron organizaciones no gubernamentales, movimientos y organizaciones sociales de base, activistas de derechos humanos y grupos académicos de diversos países de esta región que se nuclearon en torno al hábitat popular y la defensa de su derecho.

En particular, durante la apertura del proceso preparatorio de HABITAT II, a lo largo de la década de 1990, y considerando los efectos del neoliberalismo y sus políticas en el campo del hábitat popular en América Latina, en HIC-AL se intensificaron esfuerzos de conceptualización y debate sobre la producción social del hábitat, con base en experiencias que sus diversos miembros venían transitando en el continente a lo largo de casi 40 años.

En ese contexto, en octubre de 2000, tuvo lugar en México DF –la megalópolis más poblada del planeta– la Primer Asamblea Mundial de Pobladores. Allí, cientos de delegados de movimientos y organizaciones sociales de la Coalición, ante las evidentes limitaciones y distancias entre los compromisos oficiales y las cotidianidades de los sectores populares, consideraron la producción social del hábitat como uno de los temas estratégicos en la resistencia a los efectos de las políticas neoliberales.

Reconociendo las inconmensurables asimetrías de poder existentes, el enfoque apuntaba a revalorizar, sistematizar, sostener y fortalecer las propias capacidades de los sectores populares y sus organizaciones, como punto de partida de la transformación de sus condiciones cotidianas de vida y en función del fortalecimiento de la soberanía popular.

La revisión crítica impulsada por la HIC-AL sobre la PSH se presentó a lo largo de la primera década del nuevo siglo en diversos hitos de la escena regional (desde las reuniones sectoriales de MINURVI, Ministros y Autoridades Máximas de Vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe, hasta el Foro Social Mundial) y ante el conjunto de actores gubernamentales y no gubernamentales, como una vía para la elaboración de “mejores políticas” de hábitat en la región. Este análisis condensó un universo de experiencias que involucraba aproximadamente a 300.000 personas —unas 75 mil familias que hacían visible una escala de actuación que trascendía la casuística anecdótica— e integraba casos de políticas impulsadas y/o ejecutadas por movimientos sociales (Brasil, Uruguay, Venezuela) y equipos técnicos centroamericanos (Rodríguez: 2005).

Una lección aprendida en este ciclo ha sido que en diferentes momentos históricos, las políticas y programas de apoyo a la PSH que alcanzaron cierto grado de generalización tomaron como punto de partida casos demostrativos, de carácter colectivo organizado, y que ello ocurrió en contextos sociopolíticos que posibilitaron la participación de los sectores populares en la formulación de esas políticas y sus diseños institucionales. Por ejemplo, en México, entre 1976 y 1982, “Cooperativa Palo Alto” fue referente para el diseño de varios instrumentos y programas como FONHAPO (Fideicomiso Fondo Nacional De Habitaciones Populares) -que continúan vigentes. Dichos instrumentos fueron aplicados en la reconstrucción de la ciudad central a raíz de los sismos de 1985 y hacia fines de los noventa en el marco de un Programa de Mejoramiento de Barrios de la ciudad de México.


También altamente significativa a escala nacional y en función del dinámico derrotero de incidencia continental, desde mediados de los ochenta y profundizada a lo largo del nuevo siglo, ha sido la experiencia uruguaya. Con base en cuatro experiencias piloto que contaban con apoyo del BID, entre ellas la paradigmática “Isla Mala”, el movimiento cooperativo dio lugar a una ley nacional de vivienda que desarrolló financiación para las cooperativas, privilegiando el sistema de usuarios y la ejecución autogestionaria con aplicación de ayuda mutua. Como efecto más notable, en el particular contexto sociopolítico uruguayo de los ´70 desde el Congreso del Pueblo hasta la gestación del Frente Amplio, este proceso posibilitó la emergencia de un movimiento social de masas con fuerte identidad sociopolítica, la FUCVAM (Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua).

Vivienda Cooperativa en Uruguay

       Pero más significativo aún es que, a partir de los noventa, esta experiencia fue base de inspiración para el desarrollo de otros procesos continentales, como los programas de mutirones de San Pablo (en el año 1989, el Partido de los Trabajadores del Brasil llega al gobierno de la Prefectura de San Pablo; una de las primeras propuestas en relación a la cuestión del hábitat popular fue el diseño y puesta en ejecución de un Programa de Autogestión de 10.000 mutirones, del portugués mutirao, esfuerzo) y su posterior nacionalización; la sanción de la ley 341/00 en la ciudad de Buenos Aires y su posterior proceso de replicación nacional en curso, así como otros casos nacionales donde un movimiento sociopolítico trasnacional, la Secretaría Latinoamericana de la Vivienda Popular, SELVIP (en Chile, Ecuador y Venezuela), por un lado, y un organismo de cooperación al desarrollo, el Centro Cooperativo Sueco (en Paraguay, Bolivia y Centroamérica), por otro, impulsan actualmente distintas orientaciones y estrategias para el despliegue de políticas de producción autogestionaria del hábitat a lo largo y ancho del continente.

     A pesar de ello, transcurrida algo más de una década de gobiernos democráticos en la región, surgen algunos interrogantes. ¿Alcanza la participación popular? ¿Bajo qué condiciones las formas de PSH pueden transformarse en políticas del “main stream”? En los hechos, el hábitat se presenta como un “núcleo duro” en la reproducción de dispositivos tradicionales que aún mantienen la impronta neoliberal que vincula suelo, mercado inmobiliario y sistema financiero (formal, informal y sus conexiones). Es esta triple imbricación la que explica las grandes limitaciones que vienen experimentando todos los intentos de estructurar políticas de hábitat y fomento de la PSH dirigidos a transferir recursos y potenciar capacidades y organización de los sectores populares.

      Las políticas de ejecución de nuevas viviendas y equipamientos urbanos se diseñan pensando y priorizando notoriamente el papel de las empresas constructoras convencionales, las políticas de mejoramiento barrial tienen escaso y acotado desarrollo y las políticas de suelo continúan tratándolo privilegiadamente como un bien de mercado.

    Retomando el punto de partida entonces, la expresión producción social del hábitat da cuenta de una constatación básica: la masiva capacidad de autoproducción de los sectores populares respecto de las viviendas, pedazos de la ciudad y, en general, los territorios que habitan. Un fenómeno que se ha reiterado a lo largo y ancho del continente, más allá de que los procesos nacionales y locales definan diferencias en tiempos, escalas, modalidades, formas y grados de organización de los sectores populares, formas de relación con el Estado, etc. Esa capacidad autoproductora del espacio urbano, en términos generales, ha sido poco reconocida, generalmente descalificada y muy puntualmente potenciada por las políticas, aunque los trabajadores de la construcción ocupados en el desarrollo de los grandes emprendimientos inmobiliarios, barrios cerrados y megatorres son ellos mismos autoproductoresque, junto con sus familias, vecinos y barrios, despliegan sus mismas capacidades en la autoproducción de su propio hábitat. Obviamente, la autoproducción se da generalmente en condiciones desfavorables –es decir, partiendo de severas carencias, restricciones de financiamiento, con un marco jurídico inadecuado y aún contraproducente–, obligando a millones de personas a resolver sus necesidades cotidianas, de vivienda y de trabajo en condiciones de ilegalidad. Como ya lo señalara Hardoy  y Satterthwaite (1989) hace más de tres décadas, muchas veces la autoproducción (acompañada del "dejar hacer" y la "pseudo tolerancia") ha generado nuevos problemas: localizaciones inadecuadas, precariedad constructiva, etc. 

     En muchos casos, esas formas masivas de producción urbana fueron (y a veces son) lisa y llanamente negadas: basta mirar ciertos mapas oficiales de décadas precedentes en los que las villas o NAUS (nuevos asentamientos urbanos) lucen como "espacios verdes", o los procesos de ocupaciones de edificios en la ciudad de Buenos Aires. En este marco, a más de 35 años de su masificación, no se han podido en general transformar en objeto de políticas públicas de regularización dominial debido a la primacía incondicional de la propiedad privada, o sea de la apropiación individual de un valor, el suelo urbano, que, sin embargo, ha sido socialmente producido.

Construcción del Barrio Monteagudo (MTL), Buenos Aires

     Vale mencionar también, extremando la escala del ejemplo, que hasta hace muy pocos años, antes de iniciarse el proceso de la Revolución Bolivariana, el 70% de la mancha urbana caraqueña no figuraba en ningún catastro (los barrios que albergan la génesis de los Comités de Tierra Urbana, núcleo articulador del Movimiento de Pobladores de ese país, con notorio protagonismo en el impulso al paquete de normativas sancionadas en enero de 2011, que incluyen los elementos transformadores en materia de la política urbana del país), como tampoco figuraban en ningún tipo de registro estatal unas 5 millones de personas habitantes de esas mismas barriadas (casi un tercio de la población de ese país).

     Otras veces, las capacidades autoproductoras se entrelazan funcionalmente en la dinámica de la sociedad capitalista. La ciudad autoproducida por los sectores populares ha generado submercados habitacionales de propietarios, inquilinos y subinquilinos habitualmente "informales". Pasadas varias décadas desde la inicial autoproducción y con la progresiva consolidación de la trama urbana, se producen recambios de población, conforme los barrios quedan insertos en distintos contextos de transformación urbana. En este contexto, además, la expansión de estos submercados incluye su dinámica de vinculación con el flujo de capitales provenientes del circuito informal ilegal (en particular tráfico de drogas y su instalación territorial) que imprime nuevas complejidades en el cuadro continental.  

     Sin embargo, la receta de políticas continentales vigentes más expandida sigue siendo focalizar la intervención en el fomento a la regularización dominial individual, concebida como multiplicación del derecho individual de propiedad en tanto facilitadora de la incorporación del suelo a los mercados y destinada, precisamente, a dinamizar esos procesos. Mucho se habla de la integración urbanística, pero poco se sale de la ley de hierro de la propiedad individual como punto de clausura de lo posible (esto no niega que en el continente hay un proceso abierto, marcado por cambios constitucionales y elaboración normativas muy significativa y que introducen visiones antes impensadas: por caso, Constituciones de Bolivia y Venezuela que definen varias formas de propiedad, así como las innovaciones en Brasil y Colombia; sin embargo, las dificultades son muchas). Y el mercado no tarda en su respuesta: funciona...Al enterarse los habitantes de un barrio en un municipio del conurbano de la segunda corona sobre la posibilidad de actuación de cierto programa de mejoramiento barrial, los lotes duplicaron y triplicaron sus precios sólo por la mera expectativa de esa actuación. ¿Es ese el rol inexorable de la política pública? ¿Dinamizar los mercados? ¿Bajo qué condiciones es posible afrontar los desafíos de la desmercantilización? Vale evocar el debate sobre la Ley de acceso justo al hábitat en la Provincia de Buenos Aires, fuertemente criticada por desarrolladores e inversores que enarbolaban las banderías de la propiedad privada y blandían las amenazas de la expropiación de predios por parte de la autoridad pública.

Viviendas en Brasil

     Este libro, entonces, se inscribe en este contexto de preocupaciones. Reúne abordajes conceptuales, prácticas de investigación, experiencias y reflexiones que tienen por protagonistas a las ciudades del Cono Sur y Brasil, con una perspectiva regional. El puntapié inicial fue el Seminario realizado a fines de 2011 en el Instituto de Investigaciones Gino Germani (Facultad de Ciencias Sociales, UBA) sobre “Producción social del hábitat y políticas habitacionales en las principales ciudades del Cono Sur”. En ese marco, algunos de los colegas que participan en este libro expusieron sus ideas iniciales, las que a posteriori se fueron puliendo y revisando en un arduo y progresivo proceso de construcción del texto final. Cabe destacar que tanto el seminario como este libro han contado con el apoyo del Programa de subsidios a la investigación UBACyT y PIUBAMAS, que posibilitaron la visita de los colegas extranjeros y, en parte, esta publicación.

     Entendemos que los procesos masivos de autoproducción de vivienda y ciudad por parte de sectores populares asumen diversas modalidades y dan cuenta de una problemática subyacente de carácter integral: sus condiciones de inserción social, económica, política, cultural y territorial, sus niveles de organización social y política, el papel jugado por el Estado y la traducción de esa interacción en políticas públicas de hábitat. Asimismo, planteamos que los "mercados" son construcciones institucionales y, por tanto, su existencia, características y dinámica resultan del orden social y político de las formas de interacción que los hombres establecen entre sí y con la naturaleza, y que se despliegan y transforman en una perspectiva histórica. En este caso, dando cuenta del proceso de producción y apropiación del suelo urbano. Consideramos, de este modo, que la producción del suelo urbano (y de la ciudad como tal) forma parte de un proceso colectivo y sus modalidades de apropiación son socialmente producidas y legitimadas (Clichevksy et al. 1990). En la sociedad capitalista, se rigen por la lógica de la ganancia, por la primacía de su apropiación individual y se basan en la naturaleza conflictiva inherente a los mecanismos de esa producción y apropiación que sustentan la reproducción de las relaciones sociales.

<     Resulta evidente que la transformación de la naturaleza en las condiciones actuales del sistema capitalista no se orienta hacia el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Al concentrarse en el logro de la máxima ganancia, esta dinámica lleva a discriminar la población de múltiples formas, transformando su diversidad –las diferencias– en la base de reproducción de desigualdades funcionales (por ejemplo, la discriminación por ingreso, género, etnia, grupo etario, nacionalidad, etc.) que complejizan el cuadro con sus efectos de fragmentación y dispersión. 

       La inserción de América Latina en la fase actual del capitalismo conocida como “globalización” se da en un marco contextual caracterizado por la constitución efectiva del “autómata global”, que implica la reorganización de los procesos productivos que están en el centro de los cambios, la concreción del proceso de subsunción real del trabajo al capital y la aplicación –en todo el mundo– de políticas orientadas a efectivizar los “corredores logísticos” y el sistema de transporte multimodal que sustentan este proceso. Se acelera la globalización del tejido de “redes de redes” –materiales y virtuales– y emergen como principales ganadoras las empresas transnacionales de servicios integrados, sostenidos en el proceso de reprimarización y extractivismo depredatorio (Barreda, 2005). En estos procesos, los estados nacionales juegan un papel insustituible.

La noción que vincula los procesos de PSH con la soberanía popular y la desmercantilización del suelo urbano y rural (es decir, la tierra como parte de los bienes comunes y el papel particular del patrimonio inmobiliario estatal y su destino en ese marco) generan evidentes tensiones con estos procesos de reterritorialización capitalista. Los debates continentales sobre neoliberalismo, neodesarrollismo y vías de transición sistémica (o socialista) tienen este trasfondo. El mismo debe ser tenido en cuenta a la hora de pensar en los aspectos directamente vinculados con la producción del hábitat y en las políticas de hábitat que los apoyan –o no–, dado que la producción y la apropiación del territorio definen la orientación y el potencial productivo de una sociedad.

     La disputa por la democratización de las políticas públicas y la contradicción entre movimientos sociales que apuntan a democratizar y Estado que monopoliza recursos, cohesión y legitimidad, señalada por García Linera (2010), pone en evidencia que no hay desarrollo políticamente neutro. Del mismo modo que, por ejemplo, la autogestión tampoco es un mecanismo neutral susceptible de “ajustarse” a cualquier modelo de desarrollo. Las condiciones de la vida cotidiana de los sectores populares dependen de los procesos políticos que los involucran y/o los tienen por protagonistas, y nuestras ciudades metropolitanas son territorios privilegiados de estos procesos. Por ello, autoproducción del hábitat, sus formas racionalizadas y organizadas de producción social (PSH) y las políticas públicas que las tienen –o no– por destinatarias, forman parte de esa disputa, tanto como la acción colectiva y política de sus productores.

Amatina Conjunto Habitacional en Caracas Venezuela

N. de la R.: El texto de esta nota reproduce el Prólogo a Producción Social del Hábitat. Abordajes conceptuales, prácticas de investigación y experiencias en las principales ciudades del Cono Sur, compilado por las autoras y editado por café de las ciudades

extraido del blog cafe de las ciudades http://www.cafedelasciudades.com.ar/habitat_131.htm

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